增加传统风貌建筑、历史名园、特色风貌林荫路、工业遗产等为保护对象；历史文化名城保护利用产生的成本，应当纳入城市更新项目的改造成本核算；历史建筑在保持原有外观风貌和典型构件的基础上，可以加建、改建、扩建和添加设施适应现代生产生活需要，但应当办理建设工程规划许可证；可委托第三方机构进行日常巡查；市政府每年组织对保护利用状况进行体检，每五年对保护规划实施情况、成效等进行全面评估——正在公示的《广州市历史文化名城保护条例（修订草案征求意见稿）》较现行条例完善了保护体系，增加了多项鼓励保护利用文化遗产的优惠措施，加强了历史风貌保护管控。

       

相关企业、修缮咨询机构负责人建议：将历史文化遗产用于公益，应不计入容积率；全市统一委托历史建筑修缮咨询服务和标准，增加修缮验收制度。

专家建议：在历史文化街区建设活动部分增加“历史文化街区工程项目要经名城委审议”；在历史文化街区进行新建、改建、扩建等建设活动，改变传统格局和历史风貌，按照保护规划和修缮图则的规定，限期整改。整改方案应由区规划部门或区住建部门组织专家论证。

扩大保护：从自然景观到人文环境

增加传统风貌建筑等保护对象

广州于1982年被公布为首批国家历史文化名城。现行《广州市历史文化名城保护条例》自2016年5月1日起实施。据《广州市历史文化名城保护条例》修订起草说明，本次立法修订，全面总结近年来广州历史文化名城保护利用工作的探索实践，将行之有效的制度通过法规形式进一步法定化，针对存在的重点、难点问题提出修改完善办法。先后征求市直有关部门和各区政府意见，组织开展专家论证和市场主体调研座谈听取意见建议。市规划和自然资源局名城处负责人还专门征求了新快报深读新闻记者的意见，部分建议被采纳。

对比旧版条例，征求意见稿从78条增加到87条，最重要的完善是增加了许多新的保护类型作为保护对象：

征求意见稿扩充了保护对象，目的是构建空间全覆盖、要素全囊括的保护体系，从旧版主要偏重历史文化遗产，扩展到“由自然景观、人文环境、非物质文化遗产等相互融合、共同构成的有机整体”。在原有历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史风貌区、传统村落、不可移动文物、非物质文化遗产、历史建筑、古树名木、传统地名的基础上，重点保护对象与内容增加了：市域自然山水格局、历史名园、特色风貌林荫路、传统风貌建筑、革命遗存、古树后续资源、工业遗产、农业文化遗产、水务遗产，以及其他能够体现广州城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆的既有建筑物、构筑物，传统街巷、铁路线遗迹、湖泊、河涌等。并罕有地增加了经批准的各类历史文化保护规划或者国土空间规划确定保留保护的山水格局、历史河湖水系、地下文物埋藏区、古村落、建筑物、构筑物，历史环境要素等。

其中，历史名园、特色风貌林荫路是2月初新快报报道《广州历史文化名城保护规划（2021—2035年）》草案公示建议增补（详见《新快报》2023年2月2日A06版《广州历史文化名城保护规划》2：《建议：历史城区保护范围东扩至东山》报道），新快报记者也向市规划和自然资源局、市林业和园林局提出增补建议，被采纳。

鼓励保护：保护成本应纳入城市更新改造成本核算

建议：增加将历史文化遗产用于公益，可不计入容积率

对比旧版条例，最引人注目的是增加了文化遗产合理利用的利好措施，这些措施大多是近年广州经验的提升巩固：

第五十三条，历史文化名城保护利用项目与城市更新项目协同实施时，难以在项目所在地块内实现经济平衡的，可以在项目所在的区行政区域范围内统筹；经市人民政府同意后，也可以在全市范围内统筹。

历史文化名城保护利用产生的成本，应当纳入城市更新项目的改造成本核算。

上述措施最早出自2020年9月出台的《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》。目前，因保护保留文物古迹、历史建筑、传统风貌建筑等所产生的成本纳入改造成本核算这一优惠措施已在许多旧村改造中落实，如在珠江村改造中，开发商广州天悦城改投资有限公司修缮一座市文物保护单位的祠堂和迁建两座祠堂的费用已达上千万元，但相关负责人满意地说：“修缮和迁建费用可以计入改造成本，经更新局审定后，可以根据改造成本与周边地价确定融资区面积，等于有商品房的面积与销售收入作补偿。”

第六十三条，市、区人民政府通过出租方式对国有历史建筑进行合理利用，租赁期限最长为二十年。给予租金减免的，按照本市规定执行。

这个措施来自《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》第八条，国有历史建筑可以通过出让、出租等方式进行合理利用。采用出租方式的，按规定实行公开招租，租赁期限最长为20年。国有历史建筑从事公益类的（不以营利为目的并在租赁合同中约定），可予免租金使用。

2022年，市政府将历史建筑越秀北路394号岭南建筑大师林克明设计的旧居免租给广东省建筑设计研究院有限公司作公益使用，为期20年。是广州市首个国有历史建筑免租金从事公益类事业的项目。

还有第六十三条，历史建筑合理利用，在保持原有外观风貌和典型构件的基础上，可以通过加建、改建、扩建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。

类似的措施早就出现在《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》第二十二条，2020年，在活化利用历史建筑侨商楼时，业主单位就加建了电梯。

但是，还有一条广州近年探索的对城市更新中保护文化遗产的优惠措施没有纳入征求意见稿：

2020年9月出台的《广州市关于深入推进城市更新促进历史文化名城保护利用的工作指引》（六）：

履行历史文化遗产保护责任，将历史文化遗产用于公益性功能的，可全部不计入容积率。

目前，深圳、上海都有类似政策。正是因为这一优惠政策，正在进行改造的珠江电影集团决定不拆上世纪60年代的苏式建筑行政楼，而是将其列入历史建筑保护，改造成公益性电影博物馆。

征求意见稿在公示前的版本中曾经有一条规定专门纳入了这一措施：

“对纳入保护名录的保护对象以及经批准的国土空间详细规划、保护规划中确定保护的建筑物、构筑物进行保护保留并合理利用的，市、区人民政府可以根据实际情况确定不计建筑面积的比例，且可以按照保护保留建筑的建筑面积或者构筑物的投影面积予以等面积奖励；其中，用于公益性功能的，原则上可以全部不计建筑面积，并按照保护保留建筑的建筑面积或者构筑物的投影面积予以1.5倍面积奖励。”

但这一规定在公示时被删除，一家正在进行旧厂改造、曾参与前期征求意见会的企业负责人说：

“历史文化名城的保护机制不能仅靠政府监督监管和法规条例的约束，必须给予项目开发者一定的政策鼓励作为驱动力，如开发面积奖励、资金支持等，能让企业在保护历史建筑同时也不影响企业项目规划获取收益，企业可用获得的收益反哺历史建筑保护以及活化利用，并且更好地推广历史建筑文化。这样既可以调动企业的积极性和主动性也可以减轻企业不少负担，有助于形成良性循环的保护机制，正面引导开发者主动申报、主动保护、主动运营，更好地鼓励开发者保留和再利用历史建筑，给民众留下更多的文化遗产，丰富城市文化的多样性。如果仅仅是约束，没有奖励，许多开发者在决策过程中将会为了平衡收益率舍弃可能存在的历史建筑，一旦拆除，损失则无法挽回，用鼓励机制防患于未然，一定是最好的选择，建议补充这一规定。”

历史街区新建、改建、扩建不得改变传统格局和历史风貌

建议：补充制定指引，审核广告设计安装

对比旧版条例，征求意见稿还从建设管理、日常巡查等方面强化历史风貌保护管控措施。

历史建筑 加建、改建、扩建 应申请规划许可

在建设管理方面，第三十七条，在历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、历史建筑、历史风貌区和传统村落的核心保护范围以及建设控制地带内进行建设活动，应当符合保护规划，并遵守下列要求：（三）进行新建、改建、扩建等建设活动，不得改变传统格局和历史风貌。

删除了旧版中只规定历史风貌区、传统村落核心保护范围，扩大到上述各种保护对象。

第三十七条（六）设置户外广告、招牌、雕塑、卫生设施等外部设施的，应当符合保护规划，并与历史风貌协调。其中“并与历史风貌协调”是新增加的内容。

第四十七条：修缮历史建筑涉及加建、改建、扩建的，保护责任人还应当依法申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。

将旧版中只规定改变外立面或者改变房屋结构才应办理规划许可证改成加建、改建、扩建的都要办理规划许可证。

据新快报记者之前的调查，在光复南、上下九-第十甫、和平中等一些历史文化街区的专业市场商铺改建中，拆除历史建筑、传统风貌建筑或线索的立面、山花、窗户、栏杆等核心价值要素，在立面上喷涂各种色彩的油漆，用现代材料大型店招、广告包裹、遮挡历史街区建筑立面，破坏了街区历史风貌，而且绝大部分没有依法办理建设工程规划许可证。新快报记者曾向市规划和自然资源局反映上述问题，并在此次立法征求意见时提出了相关建议，被采纳。

而负责对上述历史文化街区破坏历史建筑风貌进行巡查的华南理工大学建筑历史文化研究中心林佳博士建议：

“第三十七条（六）应补充：历史文化街区内设广告或于受保护的立面放置设备等，应根据各历史街区历史文化特点制定相关设计和安装指引，设置应报规划部门审核。”

就历史文化街区建设管理，去年，市规划和自然资源局曾出台关于城市与建筑风貌强化管理提级提质的新规，要求历史文化街区保护范围内一定规模的工程项目，提请市文物管理和历史文化名城保护委员会研究。

这条政策未被增补进征求意见稿，而征求意见稿又将旧条例中历史文化名城保护委员会审议保护规划、保护名录的规定分散放在相应部分。

市名城委委员史小予、汤国华教授建议：

把“历史文化街区工程项目要经名城委审议”补充进历史文化街区建设活动部分。

加强指导：区住建、规划部门进行修缮指导

建议：全市统一委托保护建筑修缮咨询服务和标准

对比旧版条例，第四十七条，历史建筑修缮前，保护责任人可以向所在地的住房城乡建设、规划和自然资源等部门申请免费修缮技术咨询和指导。增加了规划和自然资源部门。

据新快报记者调查，旧版条例明确由房屋行政管理部门负责历史建筑修缮监管，但在2019年12月《广州市历史建筑修缮监督管理与补助办法》实施前，是由市规划和自然资源局代为管理历史建筑修缮，从2016年起至2019年，市规划和自然资源局每年一签合同，并给予经费，委托3家机构进行历史建筑、预保护对象、历史地段内建、构筑物修缮技术咨询服务，后来增加到5家。

但是，自2019年12月历史建筑修缮监管职能转到市住建局后，虽然服务机构增加到6家，但市住建局没有再与这些机构签订委托合同，有几家机构因此停止了咨询业务，导致有些业主反映到当地街道办及新快报，有些技术服务机构没有及时更新修缮咨询服务申请表，沿用旧的技术标准，也没有按规定指引业主到区住建部门申请方案审批。直到去年，市住建局才让各区自行委托咨询机构，目前全市仅3个区有正式签订合同委托3家机构进行服务，而且仅对历史建筑修缮进行服务，有两个区住建部门称自行对历史建筑修缮实行“一对一”服务，一些区住建部门表示没有统一管理，是由街镇自己搞。一些未受委托的服务机构表示将停止咨询业务。

据新快报记者调查，绝大部分在修缮时破坏历史建筑核心价值要素的业主或使用人都没有申请过修缮技术咨询服务，而区住建部门也对这些历史建筑修缮不知情，也无从监管。

去年9月，市人大常委会在《关于检查〈历史文化名城名镇名村保护条例〉〈广州市历史文化名城保护条例〉实施情况的报告》中也指出应该关注的六个问题之一：历史建筑修缮规定落实不到位，6年来全市根据此规定仅推动了7宗修缮案例。

据新快报记者调查，事实上6年来全市历史建筑修缮远不止7宗，但绝大部分由于上述原因等没有纳入住建部门管理。

就征求意见稿的新规定，6家技术服务机构之一的广东建筑文化遗产保护研究院副院长冯卓思表示：

“目前历史建筑修缮由各区住建部门自行委托技术服务机构提供咨询服务，咨询流程和标准不统一，有些区甚至不委托。征求意见稿也是规定由保护责任人所在地即区住建和规划部门委托，建议由市规划和自然资源局、市住房建设局等行政管理部门完善修缮技术咨询服务的标准化，完善准入准出机制，统一委托相关技术咨询服务单位继续向全市历史建筑、传统风貌建筑、历史文化街区提供修缮技术咨询服务。”

6家技术服务机构之一的华南理工大学建筑历史文化研究中心林佳博士也建议：

“技术服务建议全市统筹做，市规划、住建部门一起制定标准，全市统一。如有保护责任人申请技术服务，由市相关部门核实其申请资格，并统一在服务机构中随机选取，服务完毕后服务机构应将技术建议交回市规划、住建部门，部门批准后再给申请者。”

另外，冯卓思还指出：新旧版在表述保护责任人申请修缮技术咨询时都用了“可以”，这容易造成歧义，让人误解为不是“必须”“应当”，建议改成“保护责任人应当向市住房城乡建设、规划和自然资源等部门申请免费修缮技术咨询和指导。”

加强巡查：可委托第三方日常巡查

建议：增加委托技术咨询机构进行保护建筑修缮验收

在日常巡查方面，第五十条增加了“将巡查工作纳入社区网格化管理，加强综合网格员相关知识培训，可以通过购买服务方式委托第三方机构协助开展日常巡查和记录。”

据新快报记者调查，不少业主不按规划许可、专家意见修缮保护建筑，修缮过程中破坏核心价值要素，而负责日常巡查监管的网格员、街道城管在媒体、志愿者投诉后才知情。不少街道城管不懂专业知识，不懂判断是否破坏，即使有培训，但换岗频繁。因此，在征求意见时，新快报记者建议可委托修缮技术服务咨询机构进行咨询、巡查、验收全过程服务与监管。但目前征求意见稿仅采纳了委托第三方机构协助开展日常巡查，没有验收。

冯卓思指出：“在施工阶段，经审查的设计方案得不到落实，擅自改建、加建的情况比比皆是，究其原因，是没设验收制度制约施工行为所致。建议增加验收环节，委托修缮技术咨询服务单位进行各类保护建筑项目验收等工作。对不按设计方案实施的施工行为予以处罚。” 

对改变街区风貌限期拆除不适用于保护建筑

建议：按保护规划和修缮图则限期整改

    

    

就征求意见稿中涉及破坏历史街区风貌的罚则，有专家建议：改变历史街区传统格局和历史风貌，按照保护规划和修缮图则的规定，限期整改。整改方案应由区规划部门或区住建部门组织专家论证。而有街道综合执法办负责人则建议：规划部门应向保护责任人提供整改方案。

建议：破坏历史风貌由规划局提供整改方案

整改方案由专家论证

关于处罚，征求意见稿在法律责任方面几乎没有新的修改，但在现实操作中遭遇很大的不适应：

根据第七十八条，在历史文化街区进行新建、改建、扩建等建设活动，改变传统格局和历史风貌，由城市管理综合执法机关、镇人民政府责令停止建设，限期拆除，并处建设工程造价百分之十以下罚款。

但是，限期拆除这一规定显然不适用于历史文化街区内因改建而改变历史风貌的保护建筑。新快报记者曾在征求意见时提出建议修改。

市名城委委员郑力鹏教授建议：

“‘责令停止建设，限期拆除’，‘拆除’一词过于笼统，应该改为‘按照保护规划和修缮图则的规定，限期整改’。整改方案应由区规划部门或区住建部门组织专家论证。”

第七十九条，未办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证进行加建、改建、扩建的，由城市管理综合执法部门、镇人民政府按照违法建设查处的相关规定予以处理。

第八十二条，擅自拆改历史建筑院墙、改变建筑内部或者外部结构、造型或者风格的，由城市管理综合执法部门、镇人民政府按照有关法律、法规的规定予以处罚。

新快报记者查阅违法建设的处罚规定是：

《广州市违法建设查处条例（2015年修正本）》第三十一条（一）尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；（二）无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，除按照本条例第二十条、第二十四条的规定进行处理外，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

去年11月在查处光复南等历史文化街区25处历史建筑、传统风貌建筑或线索不当修缮时，初期没有组织专家进行勘察与评审整改方案，使街道执法办没有任何整改依据与专业标准，导致整改方法错误，造成二次破坏，如十八甫路87号业主自行整改时，在刷了红漆的立面上再刷一层白漆。

一位街道城管说：“说实话我们执法队拆是强项，但搞其他的肯定不行嘛。你要我们研究核心价值要素怎么恢复，说实话，我们没这个能力。”

目前，有15处传统风貌建筑或线索整改因此停顿。

多位街道综合行政执法办负责人建议：

一、在城市管理综合执法部门行政处罚的同时，规划部门应向保护责任人提供整改方案，并由规划部门督促完成整改；

二、同时处罚需要配套相应程序规定，遇到业主、承租人、施工队等多方阻挠应如何落实罚款等各项处罚，针对如何判定无法恢复原状等制定执法细则和指引，否则执法时将缺乏抓手；

三、在责任人不明、不愿承担责任时，还应明确是否代为恢复原状并明确程序及资金保障。

预保护专家论证放宽到一个月内

建议：改成15个工作日内

征求意见稿对现行条例的一些规定作了修改，放宽了要求，也引起了专家、文保人士的担忧，他们都提出了不同意见：

第十七条把预先保护制度中，区人民政府应当在接到单位或者个人的保护对象推荐建议后的7日内组织专家进行论证，改成了一个月内。

2013年，新快报曾经报道：有80年历史的名企广州第一橡胶厂有保护价值的工业遗产，建议列入保护，但在报道几天后，报道中提及的大部分厂房已被拆平或拆剩框架。市名城委委员郑力鹏教授认为：“如果说7日内组织论证时间太紧，那1个月又太长了，有保护价值的建筑物和构筑物不但得不到及时的保护，还可能被加速拆毁。为什么要1个月？建议改成15个工作日。”

文保志愿者杨华辉则建议：

“提高预保护的效率。当任何单位与个人推荐有价值的建筑时，应该立即启动‘临时保护机制’，再请专家论证，确定建筑是否为预保护对象。这样可以在确保建筑安全前提下，让专家充分论证。”

第三十二条，征求意见稿删除了历史建筑保护责任人的下列保护责任：保持原有的高度、体量、外观形象和色彩。

据了解，删除此条是为了适应第六十三条的新规定：历史建筑在保持原有外观风貌和典型构件的基础上，可以通过加建、改建、扩建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。

郑力鹏对此感到担忧，他说：

“删除以后如何在合理利用时确保历史建筑的遗产价值？”

汤国华则建议，为平衡好保护历史建筑遗产价值与合理利用，将第六十三条修改为：

历史建筑合理利用，在保持原有外观风貌、结构安全和典型构件的基础上，可以通过室内加建、室内改建、扩建（即室外有公共空地可添加必要的消防设施）等方式适应现代生产生活、公共活动等需要。

政府优先收购补助的非国有历史建筑

建议：不提政府优先收购

一些历史建筑业主、使用人对征求意见稿中的相关规定尤为关注，纷纷提出意见：

根据第六十三条，市、区人民政府可以采取收购、产权置换等方式对非国有历史建筑进行保护利用。历史建筑所有权人出售政府给予修缮补助的非国有历史建筑的，市、区人民政府可以在同等条件下优先收购。这条规定虽然并非新增，但引起一些历史建筑业主疑虑，历史建筑业主叶雪文表示：

“《广州市历史建筑修缮监督管理与补助办法》于2019年公布实施，至今一分钱都没用出去，说明政策不合理，无法调动建筑所有权人的积极性，修缮历史建筑手续多、耗时长、成本高，政府修缮补贴远远弥补不了产权人所付出时间成本和工程成本，而第六十三条将更进一步损害历史建筑所有权人的利益，一是如果政府有优先购买权，则违背历史建筑所有权人对房屋（大部分是祖屋）进行传承的实际意愿；二是如果政府不收购的操作问题，由谁来代表政府表达不收购的意见，如出现政府部门职责不清、低效，及部分不担当不作为的经办人，不愿意出证明，将严重影响历史建筑所有权人的权益，房产不能过户或流通受阻将使其价值大幅降低，挂了牌的房子不值钱将引发群众的抵触情绪。”

她建议：“不应该提政府优先收购。”

根据第三十九条，在旧版条例的内容上增加了：因保护和利用需要，无法按照现行技术标准和规范进行建设的，在符合保护规划的要求，不突破原有建筑基底，不改变四至关系，且不减少相邻建筑原有建筑间距的前提下，应当制定适应保护需要的建设、管理要求和保障方案，并办理规划许可等相关手续。

历史建筑业主梁先生说：“作为一个普通市民，如果修缮要提供这些保障方案，是太过技术性了，而且也有相应的额外经济负担，政府如果提供适当的技术和经济的支持比较合适，这样在有效保护的同时，也不会为本来容易的修缮造成太大的难题。你说某个师奶要装修，你让她看这个规定，然后自己去办，可能吗？”

而叶雪文干脆就说：“这个内容我不太懂。”

对于第四十八条，非国有历史建筑保护责任人可申请修缮补助，曾活化利用过两栋国有历史建筑的他乡故里（广州）旅游文化发展有限公司创始人、资深建筑师李永泉建议：“对私人修缮利用国有历史建筑，由于修缮费用较高，也应该与非国有历史建筑一样有补助。”

新条例正在市规划和自然资源局官网上公示，2023年3月3日结束，快去提出你的意见和建议吧。

网址链接：

https://ghzyj.gz.gov.cn/hdjlpt/yjzj/answer/26626

■策划：何姗

■采写：新快报记者 何姗 文僖

■图源：本报资料图 摄影：老梁