地处粤港澳大湾区东部，惠州的乡村人口基数大、城乡老龄群体结构差异显著，农村及老旧城区留守老人分布集中。立足市情，惠州把积极应对人口老龄化作为重要民生工程，坚持普惠兜底筑基、市场化提质增效相结合，持续推进乡镇敬老院系统性转型升级，加快构建“县—镇—村”三级养老服务网络，以公办、公办民营机构守牢兜底大盘，以嵌入式站点补齐基层短板，构建适配城乡民生底色的多层次养老服务体系。

日前，新快报粤港澳大湾区天天公益联盟团队（下称“公益团队”）深入惠州民政部门、市级公办养老标杆、县域嵌入式基层养老站点调研，解码大湾区普惠型基层养老的实践路径与破局思路。

基本养老难题获有效解决

低收入群体支付缺口仍大

截至2026年9月，惠州全市运营备案养老机构40家、养老床位6246张，护理型床位占比超85%；建成市县级、镇街级养老服务中心59家，布局城乡长者助餐点141个，12家机构获评省三星级及以上资质。以政策撬动市场力量新增一批老年助餐场所，优待对象扩大至常住老年人。开发高龄津贴“免申即享”系统，实现津贴从“被动申办”向主动匹配转变。

目前来看，惠州养老体系以兜底普惠、基层深耕为核心特色，有效解决了大量乡村长者的基本养老难题，但受限于市域消费水平、城乡结构，始终面临市场化盈利弱、人才留存难、基层运营成本高、低收入群体支付缺口大的结构性短板。

兜底的重心在县域。全市7个县（区）均建成床位300张以上的县级综合养老服务中心，既承担特困人员集中供养职责，又发挥示范引领、资源统筹、应急支援等功能。

全市60周岁及以上老年人口约60万人，乡村、老旧城区大量长者月收入仅数百元，城乡居民基础养老金、亲属赡养馈赠和社会福利等均已包括在内，支付能力十分薄弱，难以承担目前市场化养老的费用，这也是当地养老服务最核心的民生刚需难题。

摒弃高端化养老发展模式

“普惠+补贴”纾解民生需求

同时，镇街级嵌入式养老机构面临的结构性发展困境，也是惠州基层普惠养老的真实缩影：机构“麻雀虽小五脏俱全”，全套医护、消防、行政配置缺一不可，投入较大但回本周期漫长，对市场运营主体的信心和动力形成挑战。政府限价管控锁定营收上限，无市场化溢价空间，盈利困难。县域护理员薪资远低于珠三角核心城市，人才持续外流，两班倒高强度工作进一步加剧人员流失。

此外，全市养老数字化存在数据孤岛，消费券、长护险、机构运营系统互不联通，基层运维经费不足、平台利用率低；大量农村低收入老人养老金微薄，在无证小型养老点取缔后，正规普惠床位供给仍有缺口，成为制约基层养老提质的核心堵点。

立足这一特殊市情，惠州摒弃一味追求规模化、高端化的养老发展模式，通过公办机构限价普惠、公建民营站点政府指导价管控、多重政策补贴叠加的方式，精准匹配低收入、特困、失能老年群体需求。

典型

惠州市社会福利院

融入城市大民生 以养老服务带动群众就业

作为全市普惠养老核心阵地，惠州市社会福利院以极低收费、全维兜底、公益优先为核心定位，重点承接特困保障对象、残障安置人员、低收入高龄失能老人，精准填补本地市场化养老难以覆盖的民生缺口。机构现有床位720多张，同时也承接香港院舍计划养老合作项目，现有4名香港长者入住。

为适配本地低收入群体养老需求，机构实行普惠定价体系，大幅低于湾区同级城市收费标准。

2026年上半年，院内超210名老人使用1300余张消费券，累计减免费用105万元，同时依托首批长护险试点资质，有效破解低收入失能家庭照护开支难题。

机构负责人表示，实际招聘过程中，在用工层面兼顾民生就业与服务稳定，全院100多名护理员以中老年生活困难、就业困难的群体为主，尤其是城乡留守妇女、低收入人群和中年以上再就业人群等。日常管理实行行业中较少做到的三班倒工作制，全员缴纳五险一金，同时持续联动本地卫校开展校企合作，搭建完整晋升通道，筑牢普惠养老服务人才根基。

这些用工举措，切实解决了当地多个群体的实际问题，同时让养老机构也融入成为当地大民生的关键一环，为各项社会治理问题提供纾缓空间和解决方案，也利于联合撬动各界多方的资源力量共同纾解养老难题。

博罗县罗阳街道综合养老服务中心

与社区“一碗汤的距离” 触达乡村基础和兜底群体

惠州市博罗县罗阳街道综合养老服务中心是依托闲置国有物业无偿划拨改造，今年5月正式投运，设72张普惠床位，重点接收失能刚需、特困兜底及低收入普惠老人。

公益团队在采访过程中留意到，许多老人的家属带着孩子进进出出，探视送物、陪同就餐打牌。机构负责人介绍，在选址过程中充分考虑到老人及其家庭的便利性，离家太远会让老人产生被抛弃感，临近社区、医院、超市和广场等人流密集地，与居家有“一碗汤的距离”。

作为扎根社区的嵌入式枢纽，机构紧邻老旧居民区与城市公园，覆盖周边1.5万名老人，几层楼的建筑物配套独立医务室、中医门诊、认知症专区与中央厨房，构建完整医养服务体系。创新分层医养模式，城区站点依托院内医护资源实现慢病精管，东部乡村依托“两院一体”改造点位，让农村低收入留守老人可在医院配套养老床位享受医保报销服务，大幅降低长期康养开支。

同时，机构承担区域辐射职能，联动5个村居长者服务站，下沉医护、社工资源开展免费义诊、探访关爱，承接社区助餐配送、居家上门照料，重点服务空巢、低保、失独等困难老年群体，打通基层普惠养老“最后一米”。

与地处郊区偏远的大型集中养老机构相比，这种规模小、离家近的嵌入式机构更利于老人参与集体活动，与社会、家庭保持连接，方便家属探视，潜移默化改变社会对机构养老的刻板印象，也能更好地触达养老资源最贫乏的基层社区，惠及最需要兜底服务却最缺乏信息渠道和支付能力的低收入老人群体。

破局

坚持普惠定位 凝聚多方力量 精准托举养老需求

未来，惠州将持续坚守普惠养老底色，优化三级养老网络布局，摒弃重数量、轻实效的建设思路，做强镇街嵌入式枢纽，辐射盘活村居站点资源。持续落实限价管控、消费券、长护险等多重普惠政策，结合市场慈善帮扶力量，精准托举低收入、特困、失能老年群体养老需求。

同时也鼓励机构通过多种途径，探索公建民营模式的市场化方向，在守牢普惠底线的同时，提供品质化的高端服务，形成差异化互补的多层次服务体系，以满足市场需求，增加机构收入，反哺兜底群体。

以惠州市社会福利院为例，公益团队走访当天看到，院内的多栋别墅区已完成公开招标，租赁给某民营企业运营，该企业已经入场办公，目标是提供套房、一对一服务等个性化内容，打造高端的旅居养老区域，收费上限为惠州市人均消费指数的1.5倍。据机构负责人介绍，租期为20年，租金随CPI动态调整，适当引入市场化改造资金。

此外，多家机构负责人也表示，将通过光伏降本、国有资产政策优化、多渠道补贴赋能，缓解基层公建民营机构运营压力；完善县域人才培育与激励机制，搭建本土化晋升通道，缩小与一线城市薪资差距，稳定基层护理队伍。统筹整合全市养老数字化平台，打通数据壁垒，实现服务监管、补贴核销、居家派单一体化，让普惠养老服务更精准、更可持续，在湾区城市中走出一条低成本、广覆盖、重兜底、贴基层的养老发展之路。

■新快报记者 罗韵 文/图