新快报讯 近日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布的一份《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，简称“38号文”），其中一条“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”的表述，引发市场广泛关注，甚至出现“各地将停止供地”的误读。业内多名专家指出，市场之所以误读，主要混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”两个概念。此次重申相关政策，正是当前土地供应总量普遍下降、市场重心转向存量盘活的背景下，对土地管理导向的再次明确。

“新增建设用地不用于房地产开发” ≠“停止供地”

所谓“新增建设用地”是指通过农用地转用审批等方式，将农用地（含耕地、园地、林地等）和未利用地转为建设用地的土地增量，本质上是土地利用总体规划指标的具体落地。根据《土地利用年度计划管理办法》（2016年国土资源部令第66号），新增建设用地量是计划管理的重要指标之一，长期以来明确用于保障国家重点建设项目和基础设施项目用地。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，市场之所以产生“停止供地”的误读，主要混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”两个概念。实际上，房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地（如旧城改造、低效用地再开发）以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。这些土地不属于新增建设用地范畴。即便可能确实存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例也是非常少的。

严跃进进一步指出，类似规定并非首次提出，今年特意重申“原则上不用于经营性房地产开发”，一方面是土地市场进入“缩量提质”阶段，当前全国土地供应总量普遍下降（多地降幅约20%），市场重心转向盘活存量、消化库存。在此背景下，新增建设用地指标更需聚焦国家战略，无需再大量用于商品房开发。另一方面是防止违规变相开发，实践中存在以民生或基础设施名义申请新增建设用地，实际用于建设度假村、商业街区等经营性项目的现象。

广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，近年各地新增供地回到中心区，70%左右的供地在中心区，利用地段、配套打造“好房子”。对很多地方来说，新增建设用地搞地产开发的时代过去，此次发布的文件相当于堵死了“摊大饼”退路，倒逼各地“啃硬骨头”，盘活存量。

对此，中指研究院也指出，本次对房地产用地进行了刚性约束，在严控新增建设用地用于经营性房地产开发的同时，“原则上”也体现出留有余地，引导资源向产业、民生等方面倾斜，整体与当前房地产控增量、去库存、优供给的思路较为一致，有利于改善房地产供求关系。

新增与存量挂钩机制确立，倒逼集约利用

38号文还提出，对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

在业内看来，新增建设用地规模不能比盘活存量土地（如闲置、低效、批而未用的土地等）规模多，推动地方优先利用存量建设用地，有利于推动建设用地的节约集约利用。

根据中指不完全统计，截至2026年2月末，全国28个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7700亿元，专项债实际发行超3350亿元，占比约43%。

房地产开发转向存量盘活与城市更新

业内分析认为，在“缩量提质”的政策基调下，2026年房地产开发领域的土地供应总量预计将继续收窄，但供地质量有望进一步提升。以上海、杭州、广州等热点城市为例，近期宅地供应保持一定节奏，同时地块的容积率、建筑密度等关键指标有所放宽，体现出“少而精”的供地导向。

严跃进表示，存量土地盘活将成为中长期主基调。通过城市更新、闲置土地收购和处置（专项债收购等）、低效用地再开发等途径，可释放大量可用空间，补充传统层面的土地供应渠道，并促进房地产市场供求平衡、增量存量互通。总体来看，本次自然资源部等部门的政策调整对房地产开发用地的实际供给影响有限，市场不应过度担忧。恰相反的是，包括缩量提质、盘活存量等方面的变化，对于房地产开发领域的土地供应规模和结构会有明显影响。

中指研究院亦认为，预计未来房地产开发用地新增供给或受限，行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源，在此过程中，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式。

而针对市场关注的问题，城中村改造是否属于新增建设用地？答案是否定的。严跃进提到，城中村土地本质是农村集体建设用地，本身就不属于农用地，也就不存在新增建设用地一说了。其改造属于存量建设用地再开发，不涉及农转用。城市动拆迁地块也多属国有存量土地，盘活方式与新增建设用地无关。

需要注意的是，在此次发布38号文在城市更新方面多有提及。其中明确城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

中指研究院指出，该政策进一步放松零星土地的用地审批限制，允许城中村改造中的零星土地用于民生保障类的房地产配套，有利于解决城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，对城中村改造带来利好，也进一步表明土地资源向保障性住房、民生配套倾斜。

采写：新快报记者 梁茹欣